Regulacje i kryzysy

Każdy kryzys finansowy przynosił modyfikacje istniejących regulacji lub też powodował, że wprowadzano zupełnie nowe prawo bankowe. Tak było po „wielkim kryzysie” z roku 1929, kiedy doświadczenia „spekulacyjnej bańki inwestycyjnej” zmusiły regulatorów w USA do oddzielenia bankowości komercyjnej od inwestycyjnej (Glass-Steagal Act of 1933).  Ustawa to przetrwała wiele lat. Ale po kolejnych modyfikacjach, stopniowo zanikał ten podział. Przyjęta w 1999 roku ustawa dotycząca ochrony informacji finansowych (Gramm-Leach-Bliley Act), praktycznie zniosła wszelkie wcześniejsze ograniczenia jak i nadzór nad bankami inwestycyjnymi.

W latach 1980., po kryzysie zadłużeniowym, pojawiła się potrzeba określenia relacji pomiędzy wielkością kapitałów banków, a ich zewnętrznym zaangażowaniem kredytowym oraz innymi zobowiązaniami. Zajął się tym Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego,  działający pod przewodnictwem Roberta Cooka. W grudniu 1987 r ogłoszone zostały przez ten komitet propozycje dotyczące współczynnika adekwatności kapitałowej (Cook ratio). Postulowały one utrzymanie adekwatności kapitału w relacji do sumy ważonej aktywów z wagami ryzyka na poziomie 8 % (Basel I). W zmodyfikowanej formie, w ramach Nowej Umowy Kapitałowej (Basel II) współczynnik ten przetrwał do dziś, lecz mimo wysiłków G7 i Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BIS), nie jest jednak powszechnie stosowany. Obowiązuje w np. w bankach europejskich, ale nigdy nie był w pełni egzekwowany w londyńskim City ani też na Wall Street.

Te doświadczenia nie napawają optymizmem, jeśli myśli się o poszukiwaniu regulacji o charakterze uniwersalnym, które mogłyby odpowiadać dzisiejszym potrzebom wielu uczestników rynku. Jest jednak zrozumiałe, że tak jak po wszystkich poprzednich kryzysach regulatorzy, czyli banki centralne, międzynarodowe instytucje finansowe, komisje parlamentarne oraz prywatne instytuty badawcze starają się gromadzić informacje na temat źródeł i przebiegu ostatniego kryzysu kredytowego, który przekształcił się w globalny kryzys finansowy. W obydwu izbach Kongresu Stanów Zjednoczonych a także w komisjach parlamentu brytyjskiego już od jesieni 2008 roku odbywają się kolejne spotkania z szefami banków, towarzystw ubezpieczeniowych, menedżerami funduszy inwestycyjnych i hedgingowych, a także agencji ratingowych. W ten sposób powstaje swoiste zaplecze dokumentacyjne dla przyszłych regulacji. W centrum uwagi tych gremiów znajduje się problem, w jaki sposób kryzys na rynku kredytów hipotecznych, który pojawił się w USA wiosną 2007 roku, wywołał kryzys gospodarczy w skali światowej.

Charakterystyczną cechą tych wszystkich dyskusji jest jednak brak jednoznacznych odpowiedzi na pytanie, co spowodowało, że najpotężniejsze banki, dysponujące ogromnymi aktywami i siecią placówek na całym świecie zaangażowały się w operacje przynoszące tak wielkie straty. Ponadto, poza zdawkowymi przeprosinami klientów, na przykład szefowie dużych brytyjskich banków, które poniosły liczące w dziesiątkach mld funtów szterlingów straty, zwykle nie są w stanie jasno zdefiniować źródeł ich porażek. W czasie jednego z takich rozmów w brytyjskiej parlamentarnej komisji skarbu w dniu 10 lutego 2009, prezes jednego z największych banków, wyjaśniając powody zaistniałych problemów stwierdził, że „po prostu taki był rynek, na którym duża płynność i tani pieniądz ułatwiały i napędzały transakcje”.

Dlatego uwzględniając gospodarcze i społeczne następstwa tego kryzysu, powszechnie uświadamiana konieczność zmian nie ogranicza się tylko do sektora bankowego. Po raz kolejny bowiem okazuje się, że istniejące mechanizmy regulacyjne zawodzą w łagodzeniu cyklicznych wahań koniunktury (boom/bust cycles), co dowodzi, że ich struktura nie jest adekwatna do powstających zagrożeń.

Metodologia regulacji

Taki kierunek myślenia o regulacjach przyjęto w Międzynarodowym Centrum Studiów Monetarnych i Bankowych (ICMB) w Genewie, które wspólnie z Ośrodkiem Badań Polityki Gospodarczej (CEPR) opublikowało w styczniu 2009 raport dotyczący zasad regulacji finansowych w obecnych warunkach (The Fundamental Principles of Financial Regulation). W świetle tego raportu, głównym zadaniem regulacji bankowych powinno być ograniczanie kosztów społecznych potencjalnych strat finansowych poprzez konsekwentne i szerokie stosowanie w praktyce zalecanych wymogów adekwatności kapitałowej. Okazuje się bowiem, że podstawową słabością obecnie obowiązującego podejścia do tworzenia regulacji ograniczających ryzyko systemowe jest założenie, że bezpieczeństwo całego systemu bankowego może być osiągnięte tylko poprzez troskę o bezpieczeństwo poszczególnych banków. Tymczasem okazuje się w praktyce, że banki i inne instytucje finansowe stosujące wysoką dźwignię, dążąc do zapewnienia własnego bezpieczeństwa, w istocie mogą doprowadzić do podważenia stabilności całego systemu. Sprzedaż aktywów wtedy gdy cena ryzyka rośnie, jest rozsądną reakcją z perspektywy pojedynczego banku ale jeśli wiele banków działa w ten sposób, ceny aktywów spadną, zmuszając je do podejmowania następnych kroków dla ratowania sytuacji. Zwykle to zmienność sygnalizuje rosnący wpływ bieżących cen na zachowania rynku. Okazuje się więc, że czynnikami wpływającymi na pogłębienie turbulencji na rynku mogą być takie instrumenty jak rynkowa wycena aktywów, lub takie sposoby wyceny ryzyka jak swapy kredytowe (CDS), a także powszechne wykorzystywanie ocen ratingowych.

W tym kontekście wspomniany raport wyróżnia dwa rodzaje postulowanych, „przezornych” regulacji. Regulacje – mikro dotyczące czynników, które wpływają na stabilność poszczególnych instytucji oraz regulacje makro, które koncentrują się na czynnikach wspierających stabilność systemu jako całości. Takie podejście pozwoliłoby na definiowanie charakteru regulacji, w zależności od stopnia w jakim aktywność danej instytucji finansowej oddziaływuje na cały system finansowy. Umożliwia to wprowadzenie podziału instytucji finansowych na grupy, które powinny podlegać określonego typu regulacji. A mianowicie:

- instytucje z natury systemowe – liderzy na rynku bankowym – wymagają zarówno regulacji makro jak i mikro

- instytucje „systemowe w zbiorowości” – fundusze inwestycyjne i hedgingowe – wymagają również regulacji makro, a na poziomie mikro powinny być nadzorowane przez ich podstawowych brokerów

- duże „niesystemowe instytucje” – firmy ubezpieczeniowe, fundusze emerytalne – wymagają głównie regulacji na poziomie mikro.

Ostatecznie jednak klasyfikacja w tym przypadku zależy od stosowanej dźwigni finansowej. Wszędzie gdzie wysoka dźwignia, tam zaleca się regulacje makro.

Kluczowe zalecenie autorów omawianego raportu dla regulatorów dotyczy stosowania takich norm kapitałowych, które mają zapewnić ograniczenie cykliczności w gospodarce (counter – cyclical capital charges). Powinno się więc tak wykorzystywać obecne wymogi kapitałowe aby mogły one wpływać na kształtowanie się dwóch podstawowych czynników ryzyka: poziomu ekspansji kredytowej i dźwigni finansowej oraz rozmiarów niedostosowania w zapadalności posiadanych aktywów i pasywów. Kiedy nie uwzględnia się zróżnicowania jak aktywa są finansowane, wtedy w instytucjach finansowych powstaje skłonność do zbytniego koncentrowania się na finansowaniu krótkoterminowym, które zwiększa ryzyko systemowe. Także i na tym polu, zdaniem autorów raportu, powinny być wykorzystywane odpowiednie wagi pokrycia kapitałowego.

Doskonalenie systemów regulacyjnych wymaga zatem, aby najpierw określić instrumenty niezbędne do uzyskania odpowiedniej struktury kontroli a dopiero potem zająć się przekształcaniem lub budowaniem systemu regulacyjnego. Ponadto regulacyjne mechanizmy o profilu makro lub mikro powinny być wdrażane oddzielnie, pierwsze przez banki centralne, drugie przez instytucje rynkowe.

Jaka alternatywa?

Wśród praktyków nie ma już takiej zgodności na temat nowych mechanizmów regulacyjnych,  jaka panuje na poziomie dyskusji metodologicznych. Już jesienią 2008 roku, w ramach blogu prowadzonego na witrynie internetowej tygodnika „The Economist” zarysował się spór pomiędzy dwoma noblistami w dziedzinie ekonomii i finansów Joe Stiglitz’em i Myronem Scholes’em. Pierwszy z nich, w przeszłości związany z Międzynarodowym Funduszem Walutowym, uważa że to „słabe, labilne środowisko regulacyjne” pozwoliło sektorowi finansowemu na niekontrolowany rozwój oraz stosowanie niezwykle wysokiej dźwigni finansowej. Jego zdaniem, dlatego potrzebne są bardziej rygorystyczne regulacje, wprowadzane pod nadzorem międzynarodowych instytucji finansowych.

M. Scholes, jedne z głównych teoretyków rynku finansowego, patrzy na ten problem z zupełnie odmiennej perspektywy. W jego ocenie „teoria ekonomii sugeruje, iż innowacje finansowe muszą prowadzić do porażek… Jednakże porażki te, nie mogą prowadzić do konkluzji, że doskonalenie regulacji automatycznie zapewni, że nie będzie porażek w przyszłości. Albo, że społeczeństwo będzie bardziej zadowolone z ograniczenia wolności. Chociaż władze państwowe są zdolne do regulowania form organizacyjnych, to nie mogą mieć wpływu na regulowanie usług oferowanych przez konkurujące ze sobą podmioty, które często właśnie w tym celu się tworzą. Formy organizacji zmieniają się razem z innowacjami finansowymi. I chociaż podstawowe funkcje finansów pozostają takie same w Afryce, Azji, Europie i USA, ich profil jest dynamiczny, gdyż są jednostkami, których celem jest osiąganie zysku po niższych kosztach i z lepszym skutkiem, niż oferują to ich konkurencyjne alternatywy”.

Wolny samoregulujący się rynek, ze wszystkimi konsekwencjami, czy też regulacje w formie ograniczeń lub zakazów. Dyskusja trwa. Kiedy więc niedawno prof. Ken Rogoff napisał w NYT, że kryzys kredytowy odsłonił „Achillesową piętę” globalnego systemu finansowego w postaci braku spójnej regulacji, która mogłaby powstrzymywać zbyt pewne siebie banki od podejmowania nadmiernego ryzyka, i że ” Z tego względu potrzebny jest globalny regulator finansowy, dysponujący realną władzą.” Przeciwnicy tego rozwiązania natychmiast zareagowali, wskazując, że taki regulator nie byłby zdolny do działania, gdyż kraje o różnym poziomie rozwoju, z różnymi preferencjami będą zawsze myśleć o tym jak wielkie ryzyko chcą ponosić. Podkreślali przy tym, iż trudno też sobie wyobrazić, by czołowe państwa podporządkowały swoją niezależność takiemu regulatorowi. Jaka jest zatem alternatywa? Taką alternatywą jest odpowiednio zmodyfikowany system kontroli kapitałowej,  funkcjonujący na rynku od 1987 roku, i który również w dzisiejszych warunkach nie jest kwestionowany przez wszystkich uczestników dyskusji i sporów na temat nowych regulacji finansowych.

Oficjalne plany UE

Już w październiku 2008 roku UE przyjęła plan działań (European Action Plan), dla wzmocnienia sektora finansowego.  Pogram ten będzie realizowany będzie przez Radę Ministrów Finansów UE (Ecofin Council ), w ramach międzynarodowego Forum Stabilności Finansowej (Financial Stability Forum − FSF) oraz przy współdziałaniu z krajami G-20 i przewiduje:

- doskonalenie systemów oceny ryzyka we wszystkich segmentach rynku, a przede wszystkim w dziedzinie sekurytyzacji i płynności, w tym także aktywności funduszy hedgingowych i „private equity”, agencji ratingowych, oraz modelu kreowania i dystrybucji (originate and distribute) instrumentów finansowych,

- zalecenia dla instytucji finansowych w UE by unikały nadmiernego koncentrowania się na krótkoterminowych operacjach (short-termism),

- poprawę przejrzystości operacji we wszystkich segmentach rynku, włączając złożone instrumenty stosowane w obrocie pozagiełdowym.

Plan przewiduje również potrzebę stworzenia w Unii centralnej platformy rozliczeniowej dla rynku swapów kredytowych (CDS) oraz przebudowę systemu regulacyjnego dla rynku finansowego w kierunku zmniejszenia potencjalnych zagrożeń pojawiania się cykliczności w zachowaniach rynków finansowych oraz doskonalenia standardów rachunkowości. Przewiduje się także wzmocnienie nadzoru nad instytucjami finansowymi działającymi w wielu krajach Unii (cross-border financial institutions). W tym celu kontynuowane będą prace nad doskonaleniem systemu obowiązkowego powoływania międzynarodowych kolegiów nadzoru dla wszystkich tego rodzaju banków.

Błażej Wajszczuk